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众禄:十八届三中全会前瞻之财税改革
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  十八届三中全会将为未来五年到十年的改革勾勒蓝图,财税改革是其中的重头戏之一。本文将简要的探讨财税改革的背景和方向。

  财税体制应与经济发展阶段相适应。之前的分税制改革使得中央在财政上实现了集权,财政收入大幅增加后便于通过转移支付来控制地方,在过去的一段时间内对经济发展起到正面促进作用,但随着经济不断发展以及出现的新问题,分税制改革已无法适应和满足当前社会经济的发展需要。

  分税制改革之后,出现了一系列问题。首先,中央和地方的财权与事权失衡。中央和地方在财政收入上的比重大体为50%:50%,而支出上的比重却为20%:80%。地方政府事权不断增加,承担了本应该由中央承担的事权,导致地方政府事权大于财权,中央事权较少而财力雄厚,地方事权过多而财力不足,因而严重依赖中央对地方的转移支付,从而形成了中央控制地方的局面;其次,地方政府财政收入来源扭曲,地方债务问题日趋严重。土地财政盛行,地方政府的支出越来越多地依赖土地出让收入,但地方政府的投资冲动导致地方债务问题日趋严重;再次,财政支出结构不合理。中央财政支出结构已逐步向民生方向倾斜,而地方财政支出结构仍倾向于基础设施建设等投资上面,地方政府财政支出结构有待优化;最后,中央对地方的转移支付效率低下。目前中央对地方政府的转移支付占地方财政收入的比重大概为45%左右,但转移支付造成的财政支出结构不合理降低了经济增长的效率,对促进经济发展作用有限。当前中国经济所面对的诸多问题,如过产能过剩、房地产泡沫、地方政府债务风险、过度依赖投资等无不与财税体制有一定的关系,财税改革有助于这些问题的解决。

  对于本轮财税改革,我们认为改革主要是从事权财权划分、化解地方政府债务、财政支出结构和税制改革等方面进行。事权财权划分方面,上收事权,下放财权,解决事权和财权不匹配问题。中央政府将可能上收环保、卫生医疗、教育科研、社保、食品安全等方面事务的支出,并将营改增、财产税、房产税等确立为地方税种,逐步培养稳定的地方税源,为地方政府创造一个稳固的税收基础,通过上收事权、下放财权来减轻地方政府财政支出负担。化解地方政府债务方面,可能采取“开辟正道,堵住歪门”的政策,即在控制地方债务风险的同时,正视地方债务融资的合理性和必要性,在目前地方政府面临资金瓶颈、土地财政又不可持续的情况下,市政债可能为推进城市化提供一个融资渠道,压缩地方政府通过表外进行融资的空间,并推动地方政府编制资产负债表。中央需继续加大对民生事务的投入,地方财政支出结构有待优化。十八大报告提出,未来财政政策将致力于“包容性增长”,要让增长惠及所有地区和人群,政府提供必要的公共服务,财政主要用于民生支出。目前中央财政支出结构已经更多的向民生领域倾斜,而地方财政支出结构并未出现明显变化。随着社会经济的不断发展以及国民基本保障的需求,适当扩大社会保障在财政预算支出中的比例已经形成政策共识,将会在十八届三中全会之后的财税改革方案中有所体现。税制改革方面,扩大营改增、将部分消费税从价内改到价外以及降低增值税率都能够起到减少间接税的作用,而推广房产税、以及引入遗产税和资本利得税则可以增加直接税。按照消费地原则将国内消费税转化为地方税,生产环节改为零售环节征收,车辆购置税划归地方税。另外,将进一步研究开征遗产税。

  改革必然会对整个社会经济产生影响,而财税改革将主要产生两个方面的影响。一是促进经济结构调整。财政支出结构优化,政府可以将更多的财政资源投入到环保、医疗等一些战略性新兴产业上面,对煤炭、有色、钢铁等粗放型重化工业将通过开征资源税来抑制其粗放式扩张,并可以抑制地方政府过度投资的冲动,避免重复投入和建设,提高市场配置资源的效率,以促进经济结构调整和新型城镇化的发展;二是有助于减轻地方政府财政支出压力,利于化解地方政府债务风险。事权和财权划分后,中央将部分事权上收,将财权下放。在中国经济目前处于由高速增长向中高速增长过渡的过程中,财政收入增速跟随下滑的情况下,事权上收、财权下放可以增加地方政府财政收入而减轻财政支出压力。

  众禄基金研究中心认为,总体来看,财税改革推进有利于完善财税体系,以规范政府尤其是地方政府财政行为,提高财政在经济运行中的配置效率和作用,促进市场经济更有效的运行。
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