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政府性债务审计细节:交叉审计 要见人见账见物
  审计范围扩至五级政府,10月中旬向国务院提交审计报告

  张静

  备受关注的全国政府性债务审计工作今天正式展开。

  地方审计部门人士向《第一财经日报》记者确认,此轮审计范围较2011年的三级政府扩大至“中央、盛市、县、乡”五级政府。为了保证在规定时间内完成全部审计工作,部分正在进行审计的项目可能需要停下来。

  此次为交叉审计,即一地审计部门审计另一地的政府性债务。上述人士透露,根据审计署周末两天视频会议的安排,审计任务会在规定时间内完成。

  对于我国政府债务尤其是地方政府性债务的各种猜测,多位学者均表示,最重要的问题是地方政府性债务规模的不透明和举债方式的不规范。

  财政部财政科学研究所副所长刘尚希指出,对我国来说,不是忙着去评估风险,而是要让政府性债务透明,降低关注度,提高可信度。相对于全国性的审计,更重要的是抓紧建立一个政府性债务透明的制度安排。

  审计部门已展开工作

  本轮全国政府性债务审计与2011年一样属于国务院委托的专项审计,不同于每年进行的例行审计。此前审计署的例行审计抽查了36个地方政府性债务,其中9个梳城市。

  上述审计系统人士透露,这次审计并非突然,此前上下已有消息传出。有机构分析,本轮审计的初衷是要对媒体和市场的猜测有所交代,中央也要摸清底细为未来决策提供依据。

  审计署要求各级审计部门从8月1日起全部进点审计,并于20日前将本部门政府性债务情况报审计署,10月中旬前向国务院提交审计报告。地方审计系统人士表示,其实从本月26日培训结束后,审计部门就已经着手工作,主要是手上现有项目的收尾和本轮审计的前期准备工作。

  本报从某地方审计局获得的资料显示,此次全国性政府债务审计范围是中央、盛市、县、乡政府截至2012年底和2013年6月底的政府性债务情况。政府性债务审计按照“摸清底数,反映问题,揭示风险,提出建议”的总体思路,按照“见人、见账、见物,逐笔、逐项”的原则对各级政府性债务进行认真审核。审计内容一是加强政府性债务管理取得的成效;二是各级政府性债务的规模、结构及变化情况;三是政府性债务风险变化情况;四是政府性债务举借、管理和资金使用情况。

  本轮审计的重点行业和方向与2011年基本一致。

  重点行业包括,一是分析以土地出让金收入为偿债资金来源的债务规模及偿债风险变化情况;二是分析铁路、公路等交通运输行业和地铁等市政建设项目的政府性债务规模及偿债风险变化情况;三是分析地方政府融资平台公司的资产质量、财务状况、盈利能力、偿债风险变化情况等。

  此外,还将审查有无违反国家产业政策,将政府性债务资金违规投向“两高一剩”行业,违规进入资本市尝房地产市场等;重点关注有关单位有无以信托贷款、银行理财产品、融资租赁、集资、回购(BT)、垫资施工、延期付款,以及向企业法人直接借款、以个人名义借款等方式举借政府性债务、提高融资成本的情况。

  中国地方债务基本靠蒙

  2011年审计署第一次公布详细的地方政府性债务审计报告,报告显示截至2010年底地方债规模达10.7万亿,此后再无官方数字发布。

  今年两会期间,审计署副署长董大胜称,目前我国的地方政府性债务总额为15万亿~18万亿元。但对这些数据,市场都不太认同,认为这一数字被低估。

  今年4月,由于考虑到中国地方政府债务问题,国际评级机构惠誉和穆迪先后下调中国信用评级。

  不过多个智囊机构及学者均表示,目前我国地方政府性债务仍在可控范围内。

  国务院发展研究中心在7月底出版的《中国中长期负债能力与系统性风险研究》一书中称,2010年中国政府资产负债净值为11.3万亿元,政府资产负债率为80.2%,流动比率为46.4%,均处于世界中等水平,近期发生债务危机的可能性不大。即使考虑隐性债务,并以窄口径统计政府资产,当前中国资产负债率仍处于世界平均水平,政府债务占GDP的比重较低,风险可控。

  财政部财政科学研究所所长贾康也在多个诚表示,中国的政府债务规模在可控范围内。

  建常态政府性债务统计制度

  数据统计,日本政府债务占GDP比例超过200%,却没有发生危机。我国的债务率远低于日本,却引起了国际社会的高度关注和担忧。刘尚希认为,这是因为当前我国经济增长趋缓,地方政府性债务风险被放大,而且缺乏透明度,导致各方只能猜测数据。

  刘尚希称,从本质上讲,债务风险的评估都是一个“猜”的过程,穆迪、标普都不例外,“区别是睁着眼猜,还是闭着眼猜”。

  刘尚希指出,这次应急审计之后,应加快政府会计制度改革,建立政府债务确认标准,形成常态的政府性债务统计制度,并定期公之于众。

  7月初,审计署网站刊登的审计署驻重庆特派办工作人员的文章称,近年来,各地政府为实现经济社会发展目标,纷纷以政府或下属部门和机构的名义,通过财政拨款或注入土地、股权等资产形式,设立拥有独立法人资格的融资平台公司进行大量融资,导致地方政府债务风险加剧,而金融危机以及积极的财政政策更使得债务规模持续膨胀。在地方政府举借债务已成为一种普遍现象的情况下,需要对地方政府债务性资金进行经常性的审计。

  文章还指出,从以往的审计结果来看,地方政府性债务管理普遍存在底数不清、举债主体多元化、地方政府超过实际能力举债和融资不规范等问题。尤其是地方政府常通过多个融资平台从多家银行获得信贷,“多头融资、多头授信”格局让银行难以把握地方政府的总体负债和财政担保承诺情况,在一定程度上存在财政风险转化为金融风险的可能。

  此外由于融资平台举债的地方政府性债务资金期限较长,又多与融资平台的其他经营性资金混同使用,挪用闲置债务资金的现象往往难以杜绝。“有的将债务资金借给其他单位使用,有的是改变债务资金用途,有的甚至将债务资金长期闲置,不仅无法发挥资金使用效益,财政还需支付闲置资金的利息。”

  据记者采访了解,理论上来说,地方债务应纳入财政管理,但“多头融资、多头授信”造成地方的财政部门并不能全盘掌握地方政府债务情况,且地方财政部门多受限于当地政府,更难约束政府举债行为。

  财政部长楼继伟3月曾表示,财政部正在部署有关地方债的调查,先以审计署统计的约11万亿元债务为基础,区分出显性、隐性、直接以及或有债务并分析风险,分门别类采取政策,制止住地方政府债务扩张的趋势。他强调,下一步会研究完善制度。
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