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专家称地方政府不会破产 养老不受债务直接影响
  京华时报[微博]讯昨天,审计署官方网站宣布:“近日,根据国务院要求,审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。”此前,审计署先后两次组织对地方政府性债务进行了审计。业内人士认为,这次审计署并未强调“地方”,预计将对中央和地方政府性债务首次进行全面审计。  

  7月18日,“汽车之都”美国底特律向法院申请地方政府破产保护。底特律债务极其庞大,有180多亿美元的长期债务和数十亿美元的短期债务,是目前美国规模最大的城市破产案。底特律破产案再度给国内一些过度举债的城市敲响警钟。

  2011年,审计署对地方政府性债务全面审计发现,截至2010年底,除54个县级政府没有政府性债务外,全国盛市、县三级地方政府性债务余额共107174.91亿元。

  2012年至2013年审计署对地方政府性债务的“抽查”结果也不容乐观。

  这两次审计结果,审计署均向全国人大常委会进行了报告,也向社会进行了公告,引起各方高度关注。今年6月,一些全国人大常委会组成人员在审议审计报告时提出,地方债风险不容忽视,关键要摸清底数,加强监管。

  审计署审计长刘家义代表国务院向全国人大常委会作审计报告时建议,加强地方政府性债务管理,进一步清理规范融资平台公司,抓紧建立和完善地方政府性债务规模管理和风险预警机制,实现对地方政府性债务的全口径管理和动态监控。

  全国审计专业学位研究生教育指导委员会委员、中国审计学会理事、清华大学会计研究所教授郝振平在接受本报记者采访时称,可能正是因为国内地方债问题持续发酵,以及国际上底特律正式破产等国内外问题的双重刺激下,才促使国务院正式要求审计署开展新一轮大规模,而且全方位的政府性债务审计工作。应该说,国务院也是希望通过此举发挥审计部门的免疫功能,防患于未然,将可能因此对居民和企业产生的一些不良影响降至最低水平。

  □地方债

  现状

  16地方政府债务率超100%

  审计署2013年第24号审计结果公告透露了36个地方政府本级政府性债务审计结果,如加上政府负有担保责任的债务,2012年有16个地区债务率超过100%。其中,有9个梳城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%,最高的达188.95%,如加上政府负有担保责任的债务,债务率最高的达219.57%。不仅如此,14个梳城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期181.70亿元,其中2个梳城市本级逾期债务率超过10%,最高的为16.36%。

  这一公告的发布引发出关于“16个地方政府可能因资不抵债遇到破产问题的质疑”。美国底特律市破产后,这一疑问又被部分网民提起。

  审计署有关部门负责人曾坦言,目前我国存在地方政府债务规模增长较快,部分地区和行业债务风险凸显,债务偿还过度依赖土地收入,高速公路、政府还贷二级公路债务规模增长快、偿债压力大、借新还旧率高等问题。

  解读

  “底特律破产”不会有中国版

  中国的地方城市政府会不会也出现破产?郝振平解释说,由于美国的政治制度,才会出现地方城市政府财政方面资不抵债后,中央政府不予援助,而任其破产的问题。他认为,国情不同,这种情况在我国应该不会出现。鉴于目前我国财政整体财力还是处于增长区间,而且财政收入总额巨大。即使地方政府资不抵债,甚至出现运转困难的问题,中央政府也绝不会袖手旁观,而肯定会通过财政转移支付等兜底方式救援相关地方政府的。

  若输血地方债影响民生投入

  虽然地方政府破产的情景在我国应不会出现,但郝振平强调,地方债规模增长较快及资不抵债等问题都会对社会经济产生极大影响,绝对不容小觑。

  他介绍,地方债无序增多,产生最重要的问题其实就是会加大企业和个人的税收负担。地方政府举借的债务,很大部分要通过地方政府收取的税收加以偿还。借得越多,就相当于预支了今后更多年的地方税收。一旦贷款、信托,乃至违规集资等方式的偿债压力加大,很难保证地方政府不会通过收取过头税费等方式来筹措资金,加重企业和个人的税收负担。为救助地方政府,中央财政转移支付和其他方式援助地方的资金,无疑主要来源也是税收。一旦中央财政这类支出增多,关于民生和社会经济正常建设的投入就会相对减少。

  养老金发放不会受直接影响

  从中央政府和地方政府的关系看,美国等国像是父子已经分家单过,因此地方债对地方居民的影响极大,会出现地方政府一旦破产,居民在社保、公共资源享受等方面受到一系列直接的严重影响。郝振平认为,我国中央政府和地方政府的关系则像是父子仍是一家子,每天还在一个桌子上吃饭,所以只要中央政府“有粮”,地方政府就不会真的“挨饿”。

  郝振平分析,在我国,不论是居民的养老金发放,还是行政事业单位职工的工资发放等民生问

  题,都有财政兜底,不会直接受到地方债问题影响。我国也不会轻易开为增加财源而新设税种的口子。目前,国务院也多次提出,并实际减免了一些企业的税收,减税应该是个政策趋势,这方面个人和企业也不用过于担心。

  成因

  向银行贷款搞发展

  郝振平介绍,改革开放后,地方债逐步出现,其成因多种多样。1994年分税制改革后出现“收入上移、支出下移”的趋势。中央财政收入加大,地方在财政收入相对缩小的情况下,事权却加大。但地方政府如何“搞钱”?除了卖地,就是举债。为满足发展需要,一些地区向银行直接贷款或以土地抵押等方式质押贷款。这是至今为止,地方债最主要的来源。地方债投入的最主要领域,无疑就是基础建设方面。

  在上世纪90年代前,一些国企已经资不抵债,但政府部门考虑到职工利益等因素,通过政府注资或接管企业债务等方式,也增加了一些地方债额度。不过上世纪90年代之后,这种情况基本绝迹。

  另外,一些地方早期曾发行“经济建设公债”,后逐渐演变为由财政部代理发行,或自主发行的地方债。这也成为地方债的一大来源。

  近年,一些地方还通过信托、BT(建设B移交)和违规集资等方式变相融资,这也是一些筹资成本高,蕴含新风险隐患的地方债。

  三类地方债

  地方政府负有偿还责任的债务:地方政府(含政府部门和机构)、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借,确定由财政资金偿还,政府负有直接偿债责任的债务。

  地方政府负有担保责任的债务:因地方政府(含政府部门和机构)提供直接或间接担保,当债务人无法偿还债务时,政府负有连带偿债责任的债务。

  其他相关债务:政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借,由非财政资金偿还,且地方政府(含政府部门和机构)未提供担保的债务(不含拖欠其他单位和个人的债务),政府在法律上对该类债务不承担偿债责任,但当债务人出现债务危机时,政府可能需要承担救助责任。

  截至2010年底全国地方债10.7万亿

  2011年全国审计工作会议曾透露,全国审计机关4万多人对全国省市县三级地方政府性债务进行了全面审计,涉及部门机构单位8万多个、项目37万多个和债务187万多笔。截至2010年底,全国地方政府性债务余额10.7万亿元。

  今年6月审计署发布“2013年第24号审计结果公告:36个地方政府本级政府性债务审计结果”显示,截至2012年底,36个地方政府本级政府性债务余额3.8万亿元,比2010年增加4409.8亿元,增长12.94%。

  郝振平分析,目前我国省市县三级地方政府性债务应该不会超过20万亿元。

  对话

  临时举债投放应经人大审议

  京华时报:地方债到底按哪种统计口径计算?

  郝振平:无论部门统计口径有何不同,我都建议采用最简单,也是最大的口径,就是无论举债方是谁,最终是要由地方政府保证偿还的那些地方债务。因为只有最大限度地统计地方债数额,才更有利于发现问题和解决问题。

  京华时报:地方债的安全范围是什么?

  郝振平:目前地方债很严重的一个问题就是,虽然各地举债额极大,可关于地方债却没有一个健全的风险评估和安全评级体系。由于各地当前经济实力、今后发展潜力等各方面因素均不同,所以像广州这样的梳城市和不发达的梳城市,其地方债预警比例绝对不会相同。

  因此,国务院和全国人大应在地方债风险评估和安全评级体系方面强化合作,无论是以人大立法方式,还是国务院规章方式,都应尽快出台一个相关指标体系。

  京华时报:地方债合理的投放领域有哪些?怎样有效控制地方债规模?

  郝振平:我认为合理的投放领域只有两个。一个是符合地方政府明确规划,并确定下来的投放领域和相应金额。另一方面,对于规划外的临时举债和投放,都应该经过人大部门的审议。只有当地人大部门认可举债理由和举债规模,对此形成决议,当地政府才能举债。不应该轻易赋予一些政府部门自行举债和投放的权力。

  由于我国税收增速已经严重放缓,国内外经济环境使得企业发展步履维艰,而土地财政又属于不可再生的有限资源,因此一定要通过人大和审计等多部门合作,以加强立法、审议,以及审计动态监督等方式,尽量控制地方债的增速,使其规模逐步趋于合理。

  本版采写京华时报记者赵鹏
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